李自民认为，宽严相济的刑事司法政策在化解社会矛盾时，不能引出另外的矛盾，“这是底线”。
轻微刑事案件完全可以通过刑事和解方式来解决。
意外的“不起诉”
2007年1月26日，丁一鸣(化名)收到郑州市中原区检察院的“不起诉决定书”。和身边人的预期不同，这位曾盗窃电线的“小偷”并未因此“吃官司、蹲监狱”。在向检察机关俯首认罪后，丁一鸣又重获自由。
28岁的丁一鸣是河北省围场满族蒙古族自治县农民。去年11月25日夜里，经过事先踩点谋划，丁一鸣潜至郑州中原区须水镇西岗村一家名为福泰机械制造公司的院内。拿出准备好的钳子和裁纸刀，丁一鸣轻松地将车间内四台电焊机的焊把线割断、盘好。
就在丁一鸣准备把焊把线往外运时，他被公司保安人员发现并抓获。一个月后，丁一鸣因涉嫌盗窃被警方提请逮捕。
当警方将案件移送到郑州市中原区检察院后，丁一鸣的命运却悄悄地发生变化。办案人员发现，丁一鸣的行为虽然构成了盗窃，但系盗窃犯罪未遂。丁一鸣悔罪态度很好，“因为家庭困难，一时糊涂做了错事”。更重要的是，丁一鸣还争取到“一次重大立功表现”，举报一位熟人任某在杀人后潜逃，藏匿于新疆阿克苏市。不久，警方根据该线索在阿克苏市将任某抓获。
根据以上情况的调查，中原区检察院决定对丁一鸣“相对不起诉”，给他一个改过的机会。
丁一鸣的幸运得益于郑州市检察机关依循宽严相济的刑事司法政策，对符合条件的轻微刑事犯罪施行“不捕不诉”。在过去两年多时间的实践中，郑州市检察院对轻微刑事犯罪、过失犯罪，特别是加害方与被害方已达成刑事和民事和解协议的，坚持“可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉”。
同样受益的还有蔡伟(化名)。2003年9月的一个晚上，蔡伟利用在郑州某电力安装公司值班之机，从仓库盗出8盘、140公斤重的铝线，价值2240元。案发后，被刑事拘留的蔡伟表示悔罪，并积极退赃。身为技术员的蔡伟曾是公司技术骨干，平时工作踏实，其公司领导和同事均为之惋惜，请求检察机关给予宽大处理。
郑州所辖荥阳市(县级市)检察院经过调查，发现犯罪嫌疑人蔡伟为初犯，犯罪情节较轻，荥阳市检察院认为无逮捕必要，作出“不予批准逮捕”的决定。后法院也对其作出免予刑事处罚判决。
来自郑州市检察院的统计数据显示，仅2006年一年，全市检察机关共对295起轻微刑事案件的461名犯罪嫌疑人适用无逮捕必要“不捕”措施，对58起轻微刑事案件作出“相对不起诉”决定。
从“严打”到“宽严相济”
从司法实践到制度建设，郑州市检察院迈出了实质性的一步。今年7月初，郑州市检察院相继出台《关于贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》及其与之配套的《郑州市检察院案件风险评估办法》。
“一不小心，我们跑到全国检察系统的前面。”郑州市检察院检察长李自民接受南方周末记者采访时笑言，“在全国检察系统中，我们可能是首家出台文件，专门制定贯彻宽严相济刑事司法政策的具体规定。”但李自民坦言，这份规定并非突破性创新，而只是对最高人民检察院有关宽严相济刑事司法政策的文件“具体化、操作化”。
事实上，早在2006年12月，最高人民检察院就通过了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，要求检察机关在批捕、起诉等查办案件过程中，做到该严则严、当宽则宽、宽严适度，使执法办案活动既有利于震慑犯罪、维护社会稳定，又有利于化解矛盾、促进社会和谐。
“最高人民检察院的指导性意见总体上比较原则化。”郑州市检察院政策研究室主任张东说，结合自身实际，我们出台了对轻微刑事案件中符合“不予批准逮捕”的9种情况和10条“不予起诉”具体标准的规定性文件。
文件强调，在对轻微刑事案件及未成年犯罪依法从宽处理中，“犯罪嫌疑人在犯罪后向被害人赔礼道歉、赔偿损失，并取得被害人谅解”等情形下，如果犯罪嫌疑人可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的刑罚，且没有其他重大犯罪嫌疑时，检察机关可以以无逮捕必要作出不予批准逮捕决定。此外，还详细规定了10种不起诉情况。
“过去强调‘从快、从重’严打到现在的‘宽严相济’，刑事司法政策的调整体现不同社会阶段的时代要求。”河南省政法管理干部学院司法管理系教授李卫平说。
最早触动李自民去思考“宽严相济的刑事司法政策”，缘于两年前在洛阳召开的全省检察长大会。会议提出，在服务于和谐社会的主题下，检察机关如何调节、化解社会问题和矛盾。李自民联想到郑州市检察机关每年办理的逾万件刑事案件中，其中70%则属于轻微刑事犯罪，仅有30%属于严重刑事犯罪。
“大量例如交通肇事的轻伤害刑事案件，通过起诉到法院，来实现公平、正义。”李自民说，其实这些轻微刑事案件完全可以通过刑事和解方式来解决，被害人和被告人都能够得到满意结果，而双方和解同时也节省大量的司法资源。
另一个动因是，今年，李自民以检察长的身份，在郑州市人代会上作报告。有人大代表建议，中央提出“宽严相济的刑事司法政策”后，郑州检察院能否拿出落实的具体办法。
在检察长的报告中，李自民公布了郑州市检察机关去年共批捕一万二千余人，为历年刑事案件最高数额，其中绝大部分是可能被判3年有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的轻微刑事犯罪。
“每个被逮捕的犯罪嫌疑人背后都有一群亲戚、朋友，刑罚波及的社会面太广。”李自民认为，对于轻微危害社会的行为，不必轻易动用刑罚手段，通过非刑罚替代措施也可以实现教育改造和预防犯罪的功能，从而缓解社会冲突。
很快，李自民决定让业务部门对实施“宽严相济的刑事司法政策”进行调研。经过几个月的努力，郑州市人民检察院的《关于贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》和《郑州市检察院案件风险评估办法》出炉。
公安部门的抱怨
检察院对一些轻微刑事案件实行“不捕不诉”，这种情形公安部门最不乐意见到。因为关系到公安机关办案的“批捕率”和“起诉率”，这直接影响到民警和公安局的业绩考核。
“现在，一个刑警大队每月考核量为1万分。”河南省公安高等专科学校教师李建东说，如果公安机关将案件移交到检察院，最后没有“批捕或起诉”，那么办理此案的公安干警只能拿个很低的分数甚至不得分。
李建东说，长期以来，由于受重刑主义思想的影响，“严打”观念在大多数司法人员的头脑中根深蒂固，而“宽严相济的刑事政策”理念还未真正形成。过去，片面强调司法机关“打击犯罪”的职责，而忽视了适用不捕和不起诉制度，出现“该宽不宽”的现象。
“只有改变目前对公安部门批捕率、起诉率的量化绩效考评体系，基层民警和公安机关才有可能改变态度，去逐步接受宽严相济的刑事司法政策。”李建东说。
尽管基层公安部门和民警颇有抱怨，但郑州市公安局局长向李自民表示，这不代表市公安局的意见，他理解和支持市检察院推行宽严相济的刑事司法政策。李自民明白“批捕率”不是立马就能解决的问题，他最近筹划与市公安局共同召开联合研讨会，来研究如何解决这个问题。
事实上，宽严相济的刑事政策也让检察机关遭遇尴尬。郑州市检察院每年都会当选全省检察系统的“先进单位”，但现在，李自民担心明年是否依然照戴桂冠。因为市检察院对一些轻微刑事案件执行“不捕不诉”，将直接导致它的业绩考核指标“起诉率、胜诉率”下滑，以及“不诉率”的上升。
现在，检察院业务部门的办案人员普遍感到工作量增大了，“除了以前的审核证据材料，还要去走访了解被害人、被告人家庭背景、个人情况等等”。而另一方面，办案人员的责任风险也加大了，因为如果没有对案件认真评估，由此引发上访或其他后果，必须承担责任。在一些基层检察院的岗位竞聘中甚至出现这样一种趋势，很多人都放弃业务部门，选择到其他部门工作。
“不捕不诉”的法理争议
“老实说，我们没有想到社会反响会有那么大!”李自民显然对《关于贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》文件出台，缺乏充足的心理准备。
面对网络上汹涌而来的评论，郑州市检察院宣传处处长王青有些招架不住了。她主动打电话给一家网站，希望能撤下这条消息。她的解释是“能够安静干一些实事”，不希望外界的嘈杂干扰这个新生事物的成长。
外界舆论普遍担心，按照新规定，对轻微刑事犯罪的宽大处理，是否会降低执法标准，纵容犯罪?
北京大学法学院教授陈兴良在解读宽严相济刑事司法政策时指出，宽严相济的刑事政策是轻罪刑事政策与重罪刑事政策的统一。现在提倡宽严相济，更多的是强调刑法宽缓的一面，但不能由此认为宽严相济是轻罪刑事政策，只适用于较轻的犯罪以及青少年犯罪。
陈兴良认为，宽严相济刑事政策不是对“严打”的取代，更不是对“严打”的否定，而应当将“严打”纳入到宽严相济刑事政策的框架中确立其地位。
“在新规定中，我们首先强调对严重刑事犯罪进行‘严打’。”李自民说，并不是所有的轻微刑事案件都宽大处理，只有部分“符合条件、遵循严格程序”的案件，检察机关才会作出“不捕不诉”的处理决定。
李自民觉得最无稽的质疑，是认为检察院颁布新规是为了“扩权”。“扩权说很牵强，站不住脚。”李卫平教授说，“无逮捕必要不予逮捕和相对不起诉是检察机关两项基本职能。过去由于强调“严打”，检察机关因为考虑到社会舆论和被害者感受，很少甚至是不敢作出“不逮捕或者不起诉”的决定。
“这原本属于检察机关的职权范围，现在新规定只是将‘不捕不诉’单独突出来而已。”郑州市检察院政策研究室主任张东说，新规定明确了宽大处理的条件和要求，这会有利于消除以前操作的模糊空间。
此外，与新规定相配套的《郑州市人民检察院案件风险评估办法》，是对检察工作办案人员一个“紧箍”。按照风险评估办法，检察机关对案件作出批准逮捕或不批准逮捕、起诉或不起诉、抗诉或不抗诉、撤消案件等决定前，应当进行风险评估。内容主要包括：案件的处理是否会引起相关当事人的上访;案件的下一诉讼环节能否顺利进行;社会舆论对案件处理结果的反映;案件处理的法律效果和社会效果能否达到统一。
“如果被害人不接受或者准备上访，我们肯定会‘批捕起诉’。”李自民认为，宽严相济的刑事司法政策在化解社会矛盾时，不能引出另外的矛盾，“这是底线”。
链接 刑事司法政策的演进
截至本世纪初，已经开展三次大规模的严打斗争。
最初，严打对犯罪起到一定抑制作用。但没有过多久，犯罪问题又变得严峻起来，严打的边际效应也在递减。由于过度追求“从重、从快”严打，导致一些案件“不该捕的捕了，不该诉的诉了”。
在总结二十多年刑事司法政策的经验教训基础上，以及现实对构建和谐社会的主题需求，以宽严相济的刑事司法政策逐步得到高层的认可和鼓励。
2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“实施宽严相济的刑事司法政策”。
随后，最高人民法院和最高人民检察院都在各自部门，均开始出台一系列文件，来确保充分贯彻宽严相济的刑事司法政策。
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